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关于旧村改造政策修订的建议
[返 回]      发布时间:2008/12/12 13:56:31   

吴伟红

 

 

旧村改造是一项涉及面很广的系统工程,其成败得失关系到我市城市品位提升、城乡一体化进程等方面。随着我市城市化建设步伐的加快,城市、城郊、农村旧村改造所带来的问题日益凸现,因旧村改造涉及的城市多方面的问题,已给城市房地产市场、城市规划及城市发展带来不可估量的影响。

目前,我市旧村改造还处于探索起步阶段,为了规范、引导我市旧村改造工作,我市分别于200110月、20025月、20054月先后出台了《瑞安市中心区旧村改造房屋拆迁安置暂行规定》、《瑞安市旧村改造管理试行办法》、《塘下镇旧村小规模团块改造实施意见 》等相关政策。在此期间,我市陆续启动了牛伏岭村、岭下村、白岩桥村、塘根村、岑头村、浃东阁村、陈岙村等等旧村改造试点工作,应该说这三个政策对我市的旧村改造工作起到一定的指导作用,但是由于没有一个统一的拆迁政策,存在“一村一策”,改造各村的拆迁补偿安置政策宽严度各异,后改造的村为了顺利实施改造工程,可能要求将拆迁补偿安置政策越放越宽,甚至对违法建筑视同合法建筑予以补偿安置,造成政策弹性一发不可收拾。

旧村改造政策直接牵涉到旧村住户的房屋拆迁,关系到各住户的切身利益,政策的合理与否是关系到旧村改造能否顺利实施的一个关键。因此,及时制定一个统一规范的旧村改造政策以指导规范全市旧村改造工作,使之健康、有序推进,已是我市加快城市化进程的迫切要求。今年5月,市府决定整合上述三个规定、办法,在《瑞安市旧村改造管理试行办法》的基础上进行修订,完善、统一我市旧村改造政策。

为了使修订后的旧村改造政策更加切合我市实际,增强科学性和可操作性,政策修订领导小组决定开展一次政策修订调研工作。我们利用一个月的时间走访了我市已完成改造的、正进行改造的、准备改造的几十个旧村,了解了各村旧村改造工作的实施情况、矛盾所在和实际困难,听取了当地对旧村改造政策的修订要求,在分析旧村改造相关问题的基础上,就我市旧村改造政策中修订的内容及热点问题提出若干参考性建议:

一、关于政策的适用范围:

200811实施的《城乡规划法》强调城乡一体化,注重城乡统筹发展。我市市域范围内的旧村改造,对应《瑞安市规划技术规定》划分的旧城区、核心区和规划区,可分为三类:即城中村改造、城郊村改造和村庄改造三类。村庄改造是指城市规划区外的村庄改造建设,属农村集体土地的整治或征用拆迁,改造后绝大多数村民不改变其农民身份的情况,被征用土地上的农户可以另行申请宅基地重建房屋。村庄改造应按照国家有关政策另行制定实施办法。本次修订的旧村改造政策使用范围应针对城中村、城郊村改造,城中村指城市旧城区与核心区范围内的旧村改造,城郊村指城市规划区范围内除城中村外的其他村庄的改造。

城中村、城郊村改造是指改造区域占地属于农村集体土地,按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造、新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。城中村、城郊村改造是集体行为,改造后的集体土地可转为国有土地,村民的身份可改为城市户口居民户口或非农户口。城中村改造和城郊村改造始终突现着土地规划与土地权属的不一致带来的一系列矛盾。同时,城中村、城郊村的改造由于居住人口和建设规模的增加、土地开发强度、配套设施建设标准、对城市局部地区基础设施体系的压力等问题,涉及到各方利益的平衡和公共利益的维护。这是本次改造政策修订必须考虑的方面。

二、拆迁规模:

在《瑞安市旧村改造管理试行办法》中,对旧村改造的拆迁范围予以限定,即3公顷以上的地块才可以启动改造。就目前许多要求改造的旧村来说,这是一条难以跨越界线。有些旧村规模较小,全村用地不到3公顷,就因为这个条件的限制,旧村改造难以启动,要与邻村同时改造,更是难上加难。因此,我们认为城市旧村改造的拆迁规模应以上一层次控规划定的地块单元为依据,按照地块的控制指标进行改造。这就要求编制控制性详细规划时,合理划分地块并根据旧村改造政策落实建设指标。由各村依据控规指标制定旧村改造计划和拆迁安置政策,按控规要求预留公共用地和配套设施用地后分期实施,“成熟一块,推行一块,改造一块”。

三、关于安置面积:

旧村改造建设资金难以筹集是制约旧村改造启动的主要原因,而旧村改造安置面积标准也是旧村改造前期策划中最关键、最突出的问题。原《瑞安市旧村改造管理试行办法》确定每一自然间130-200平方的安置标准,由于旧村改造成本的增加及对“自然间”的争议,在实际中难以实施。许多旧村改造要求安置面积为两套各120-150平方的住宅加底层一间附属房,计划出让一套住宅作为房屋改造的建设资金;也有的村要求由房开公司介入经营,每间指标无偿分得150平方的住宅,多余面积归房开公司出让。两种要求的目的是一致的,通过旧村改造,原住户可不出资金获得120-150平方的新住宅。这就要求每间安置面积为260320平方,远远超出了《瑞安市旧村改造管理试行办法》的安置标准,致使新旧政策、先后改造难以平衡,造成社会的不稳定;同时会造成居住人口的大幅上升,增加城市配套设施和交通的压力,扰乱城市规划。

考虑到目前房地产市场的发展形势和旧村改造成本(原以多层为主,现以高层为主)增加,结合房地产市场行情和建筑造价、住区最佳人口规模等方面测算,我们建议将原住户要求无偿获得120-150平方的新住宅的标准改为原住宅面积(不含违章部分)的无偿置换,以增加住宅建筑面积对原住户出让后获得的利润作为地块改造的建设成本。对于城中村,具体安置方案可参照《瑞安市中心区旧村改造房屋拆迁安置暂行规定》第三章第(三),在此基础上可考虑适当增加安置面积10平方(多层)至30平方(高层),以平衡旧村改造由多层向高层发展和居住环境优化所增加的建设成本。另外,应补充限制过小面积(如建筑面积不到20平方)或过大面积(如建筑面积超出200平方)超出部分的安置方式仅作货币补偿,避免人为划分自然间以求得额外安置指标;同时,明确多层住宅底层作为附属房或停车库分配的面积应包含在内,高层住宅的地下停车库面积可不包含在内。对于城郊村,则可按照《瑞安市旧村改造管理试行办法》按自然间安置指标,并适当提高到160-235平方,同时应明确 “自然间”的界定条件。在满足拆迁户居住的前提下,政策应引导拆迁户将多余的建设指标用于营利性公建项目的建设,以控制地块人口规模无度增加,避免盲目开发造成的经济损失。

四、关于优惠政策:

旧村改造就是通过对现状建筑物实施整体拆建或部分拆建,按照城市规划要求和有关标准,重新建设为配套设施完善的、环境优美的城市居住区。在此过程中,由于城市规划的要求,旧村改造时有些地块必须退出城市道路、城市绿地、城市公共设施等用地,虽拆除的民房可以就近安置,但由于可建设用地面积的缩小,在增加安置面积的同时也会造成建设容量、环境容量、交通设施、配套设施的压力,导致旧村改造成本的增加。因此,我们建议对旧村中为城市留出公共空间的,应额外追加所留用地的1.5-2.0容积率(参照返回地政策)的建设指标予以鼓励或享受国家征用集体土地的补偿政策。这部分利益应该由该地块所有改造住户共同享有,当地块的人口容量超出控规要求时,增加部分应建设公共项目。

另外,由于城市规划对重点地段的控制要求使旧村改造无法就地安置时,个别村可能利用村集体土地异地予以安置,或结合周边地块予以统一改造,统一安置(就近安置)。旧村政策应对就近安置和异地安置分别予以奖励和支持。

五、关于配套设施的建设:

旧村改造不仅改造了村民的住宅和居住环境,也改造彻底改变了旧村的建筑空间形态和配套设施体系,改造后的旧村将融入城市,或接近城市水平。通过改造能产生盈余的村,正是土地增值潜力较大的村,而其土地增值潜力是基础设施建设的投入,使其周边的综合环境大大改善所形成的。因此,旧村的全面改造必须严格按照瑞安市城市总体规划和区域的控制性详细规划落实城市配套设施,按照《瑞安市城市规划管理技术规定》以及其它技术规范的要求,建设组团级公建配套设施,并将其列入旧村改造成本。有关部门应严格规划审批和建设方案审查,配套设施的建设应与主体工程同步设计、同步实施。

六、关于非住宅用地的安置:

旧村中非住宅用地大部分为企业用地,也有一些村公共设施。对于村公共设施,改造后应就地按原有建筑面积的1.5-2倍的指标予以安置,保持其用地功能,仍为集体资产;对于企业用地,改造拆迁中对非住宅用房属于个人的可实行经济补偿,由被拆迁人自行解决搬迁用地。但近年来,我市地价猛涨,相应的经济补偿金远远跟不上地价上涨的步伐,另外,我市工业用地十分紧张,致使企业外迁安置难度很大。建议旧村内的企业用地改造时“退二进三”,发展第三产业,以适应市场经济发展和城市化建设的需要,确保集体经济组织的利益,保证农村集体经济的可持续发展。

七、关于集体经济的发展:

旧村改造最终目的,是利用土地政策,改善村民居住条件,提高环境品位。但是,随着集体土地转为国有,村民变为居民,若村集体没有产业作为支撑,村民的生活就难以保障,旧村改造不可能取得成功。因此,旧村改造过程中,要鼓励节余土地用于产业开发建设,要根据村庄的自然禀赋和区域特点,发展特色产业,提高自身的竞争力,保持集体经济的可持续发展。同时,要明确和规范村集体资产管理收益,切实保护村集体资产不被侵占或人为流失,壮大村集体经济实力,提高村民福利。

八、关于实施主体及其权限

村民及村民自治组织——村民委员会是旧村改造主体,村委会是旧村改造的具体组织实施者。旧村改造按照“自筹资金、自我改造、自我安置”的方针,改造资金由村委会负责筹集,安置指标由旧村改造政策确定,村民拆迁、补偿及安置方案由地块村民委员会自行制定。

在旧村改造中会出现少数村民不愿配合,成了拆旧建新工作的“钉子户”,成为旧村改造中一个十分棘手的问题。对此,我们建议:政府及有关部门要积极向上反映,争取早日出台法规或行政规章,使旧村改造等工作有法可依,有章可循。第二,要发挥舆论引导作用,强化思想教育工作。把工作做深做细做透,化解矛盾。第三,发挥村民自治作用。旧村改造的主体是全体村民,改造方案、补偿标准,包括拆迁的实施办法都要由村民代表大会通过。拆除旧房,由村里自行组织实施,政府和相关部门做好配合工作。

现行旧村改造审批程序中,对于地块中的拆迁户需100%达成协议后方可拆建,这往往导致个别住户以此为要挟,提出各种不合理的要求,增加了旧村改造的难度。建议修订后的政策将其确定为地块中大多数(70%以上)的住户达成协议即可操作;另外,牵涉到同一地块住户经济条件差异或分属两村以上,使旧村改造难以达成一致时,建议允许在统一规划的基础上,在不影响周边建筑的通风、日照间距和满足退界要求的前提下允许分幢改造。

九、关于违章建筑

旧村内的违章建筑一定程序上制约旧村改造项目的实施。由于违章成本低,部门监督难,村集体主体缺乏,带来违章泛滥,致使村居密度高,拆迁难。特别是历史违章鉴定难度大、拆迁安置协议难以达成,给旧村拆迁带来很大难度和很高的成本。最后往往由政策买单,广大群众无动于衷。为此,政府要加大违章的查处力度,处理和处置一批现行违章,减轻工作压力和阻力,也减轻村集体负担。同时,充分调动广大村民的积极性,表明旧村改造涉及大多数人利益,对违章建筑应及时举报,不应因一时迫于私人面子而损害集体利益,使违章建筑阻碍旧村改造的进展。在安置政策方面,对违章建筑应进行鉴定并征求四邻意见后予以公正,由村集体提出处置方案给有关部门后统一处理。

十、关于旧村改造的机构设置:

旧村改造涉及面广,政策性强,矛盾较多。要搞好旧村改造,除了自身要有较好的内部条件外,还离不开政府及相关部门的支持和配合。因此,建议成立旧村改造管理常设机构,抽调土地、规划、建设、环保、金融、发改、房管等相关部门的技术人员,把握政策,加强指导。帮助有条件的旧村,编制规划、审批手续、工程招标、拆迁安置等工作,以及提供相关格式文件(合同)文本,完善和健全村民自治等相关制度及程序,确保政策环境、资金到位、力量到位,确保项目顺利进行。

旧村改造涉及城市建设发展计划和城市规划实施,涉及政府对房地产市场的宏观调控,涉及改造地块土地政策法规和在经济上是否具备可行性,而且在政策推广前可能还须进行试点工作,所以实施改造的旧村必须经市政府确定后按计划有步骤组织实施,在此,对旧村改造的实施再提几点建议:首先是按照规划先行的原则,在城市总体规划和分区控制性详细规划的基础上落实旧村改造详细规划。规划要尊重自然,尊重历史文化传统,符合当地实际,并具有可操作性。同时,在满足规范的前提下,尽可能为改造地块创造最大效益。在旧村改造过程中,所有的改造项目均在整体详细规划的前提下进行,分块实施的,应按整体详细规划预留公共空间,并将规划进行充分的公告并下发给旧村改造区域土地所有者。其次,要充分尊重村民意愿。旧村改造主体是村集体,政府不能包办和替办,成熟一个,推行一个,成熟一期,实施一期。政府通过政策引导和工作指导,充分调动村民主体积极性,要充分发扬民主,落实村民代表制度,规范村民自治能力和水平。再次,在旧村安置政策修订后,应尽早完出台配套政策,如旧村改造用地使用政策、旧村改造收益分配政策、村集体资产管理办法、旧村改造多余住宅出让办法等等。同时,应强调政策的统一性,做到:房开村委一个样;同一地块一个样;同一区域一个样;先后实施一个样。使旧村改造工作更加合情、合理、合法,体现公共政策的公开、公平、公正。

综上所述,为个人的一些见解,仅供参考。


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